“三步驟”認定國家工作人員
稿件來源:人民法院報
發布時間:2019-05-23 11:02:15

◇ 羅開卷

貪污、受賄、挪用公款等常見職務犯罪的主體主要為國家工作人員,故行為人是否屬于國家工作人員,是認定此類犯罪的前提。根據刑法規定,國家工作人員包括四類人員:一是國家機關中從事公務的人員即國家機關工作人員;二是國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員;三是國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員;四是其他依照法律規定從事公務的人員。其中,國家機關工作人員屬于典型的國家工作人員,其他均以國家工作人員論即屬于準國家工作人員。實踐中,可以通過三個步驟認定行為人是否屬于國家工作人員。

第一步:看職責即是否從事公務

即職責論而非身份論。無論是典型的國家工作人員還是準國家工作人員,“從事公務”是共同特征也是最本質特征。至于在國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體中是否具有公務員或者參公人員身份,或者是否屬于事業編、企業編等在編人員,都并非關鍵,關鍵在于是否從事公務?!按郵鹿瘛筆侵復砉一?、國有公司、企業、事業單位、人民團體等履行組織、領導、監督、管理等職責,主要表現為與職權相聯系的公共事務以及監督、管理國有財產的職務活動,具有職權性和管理性。據此,從事公務的人員可能是國家工作人員,非從事公務的則不可能為國家工作人員。故“是否從事公務”是認定國家工作人員的首要判斷標準,即先看職責。

對于國家機關、部分事業單位、人民團體中的公務員和參公人員,因其職責是從事公務,故一般屬于國家工作人員。對其中的非在編人員,如確實從事公務的,應認定為國家工作人員。

對于常見且數量眾多的國有公司、企業、事業單位中的工作人員,除了部分事業單位中的參公人員外,其他人員如企業員工、學校教師、醫院醫生等,即使屬于在編人員,因絕大多數從事技術性、事務性、勞務性等非公務性質的工作,屬于非國家工作人員;少數在管理崗位工作,屬于從事公務的,則以國家工作人員論。對于兼任管理崗位,就從事管理而言以國家工作人員論。如公辦學校教師,僅從事教學科研工作的,因不屬于從事公務,不以國家工作人員論;但如果專職從事管理或者兼任管理工作的,屬于從事公務,均以國家工作人員論。對于非在編人員如勞動合同工和勞務派遣人員,如從事管理工作的,因其職責是從事公務,也以國家工作人員論。具體而言:第一,在編但并非從事管理的人員,不以國家工作人員論;第二,在編且從事管理的,或者不在編但從事管理的人員,均以國家工作人員論;第三,既不在編也不從事管理的人員,當然不以國家工作人員論。

第二步:看委派主體是否具有委派資格

國家工作人員主要是指在國家機關、國有公司、企業、事業單位、人民團體等“國有單位”從事公務的人員。對于非國有公司、企業、事業單位、社會團體等“非國有單位”中的人員,因單位屬性是非國有,故其中的人員只有從事公務并受國有單位委派代表國有單位從事公務的,才以國家工作人員論,即受委派從事公務的人員。

“受委派從事公務的人員”須同時具備“受委派”和“從事公務”兩個要件,故對于非國有單位中的人員是否屬于國家工作人員,不能僅看職責即是否從事公務,因為即使從事公務的也未必以國家工作人員論,只有受國有單位委派并在受委派后從事公務的,才以國家工作人員論。即受委派后并非從事公務的,如受國有單位委派至不含國有資產的公司、企業(包括集體企業)中從事經營管理的人員,因不具有代表國有單位行使國有資產增值保值的公共管理和服務職能,不屬于從事公務,不以國家工作人員論;或者從事了公務但并未受到委派的,如在國家出資企業中管理、監督國有資產,但并未受到委派的,也不以國家工作人員論。

實踐中,如果非國有單位中的人員系從事公務,則需進一步判斷是否受委派。根據刑法規定,必須受國家機關、國有公司、企業、事業單位的委派,即國有單位是委派主體,具有委派資格,非國有單位不具有委派資格。受國有單位委派,則該委派行為體現國有單位意志,代表國有單位在非國有單位中從事公務。如果委派主體不具有委派資格或者該委派行為不能體現國有單位意志,則即使在非國有單位中從事公務的,也不以國家工作人員論。

“兩高”《關于辦理國家出資企業中職務犯罪案件具體應用法律若干問題的意見》適度擴大了委派主體的資格范圍,明確“國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織”也具有委派資格。其中的“組織”,除國有資產監督管理機構、國有公司、企業、事業單位外,主要指上級或本級國家出資企業內部的黨委、黨政聯席會。經負有管理、監督國有資產職責的黨委、黨政聯席會批準或者研究決定,事實上就是代表國有投資主體對國家出資企業中的國有資產行使管理、監督職權,故該委派行為仍然體現了國有單位意志。國家出資企業中受委派從事公務的人員主要包括:一是受國家機關、國有公司、企業、事業單位委派至國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務的人員;二是受上級國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織委派至下級國有控股、參股公司中從事公務的人員;三是受國有控股、參股公司中負有管理、監督國有資產職責的組織委派至本公司中從事公務的人員;四是受國有控股、參股公司中負有管理、監督國有資產職責的組織委派至本公司的分支機構中從事公務的人員。國家出資企業分支機構的黨委、黨政聯席會同樣負有管理、監督國有資產的職責,經分支機構黨委、黨政聯席會批準或者研究決定,代表其在本級分支機構及其下一級分支機構中從事組織、領導、監督、經營、管理工作的人員,亦屬于受委派從事公務的人員,以國家工作人員論。

第三步:看有無法律的明確規定

無論是在國有單位中從事公務,還是受國有單位委派至非國有單位,或者受國家出資企業中負有管理、監督國有資產職責的組織委派至國有控股、參股公司及其分支機構中從事公務,這種從事公務的工作是正式且穩定的,而非臨時性的。對于既不在國有單位從事公務,也并非受委派從事公務,而是臨時性或者在特定條件下行使國家管理職能,從事了具有公務性質活動的人員,能否將其在從事公務期間視為國家工作人員,則需要看現行法律有無明確規定。具言之,先適用職責論即認定其臨時性或者在特定條件下行使了國家管理職能,在此基礎上如有法律明確規定系從事公務的,則屬于“其他依照法律規定從事公務的人員”,以國家工作人員論。反之,即使臨時性或者在特定條件下行使了國家管理職能,但無法律明確規定系從事公務的,也不能以國家工作人員論,否則違反罪刑法定原則?!度嗣翊澩蠡岢N裎被峁賾凇粗謝嗣窆埠凸譚ā檔誥攀醯詼畹慕饈汀方迕裎被岬卻寤闋櫓嗽痹諦嗣裾郵孿喙匭姓芾砉ぷ魘?,明確規定為其他依照法律從事公務的人員,以國家工作人員論。如無該規定,即使村基層組織人員從事了相關公務活動,也不以國家工作人員論,而屬于非國家工作人員。

根據《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》及《全國人民代表大會常務委員會關于完善人民陪審員制度的決定》的規定,依法履行職責的各級人大代表和依法履行審判職責的陪審員,也屬于其他依照法律規定從事公務的人員,以國家工作人員論。

此外,在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員,在代表國家機關行使職權時,立法解釋將其擬制為國家機關工作人員,亦屬于國家工作人員。對于非國有公司受國有公司、企業、事業單位委托從事動拆遷等具有一定公務性質的活動,因非國有公司接受國有單位委托屬于民事委托,非國有公司人員盡管臨時性從事了一定公務性質的活動,但其受所在公司安排從事相關工作,并從所在公司領取工資報酬,其既未受國有單位委派至非國有公司從事公務,也未受聘于國有單位從事公務,故其屬于非國家工作人員,如利用職務便利為他人謀取利益并收受他人財物,數額較大的,構成非國家工作人員受賄罪。

(作者單位:上海市高級人民法院)

(責任編輯:金燕)
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