執行團隊組建模式探析
稿件來源:人民法院報
發布時間:2019-05-22 10:32:52

張嬌東

3月12日,最高人民法院院長周強在十三屆全國人大二次會議上作最高人民法院工作報告時表示,“基本解決執行難”這一階段性目標如期實現。最高人民法院印發的“五五改革綱要”中,對下一步健全長效機制,努力實現“切實解決執行難”目標,從執行體制改革、執行模式變革,執行信息化建設等方面作了全面部署,并明確提出“推行以法官為核心的執行團隊辦案模式”。近年來,各地法院都在積極探索執行團隊的組建,但對執行團隊的理論研究卻較為薄弱。筆者緊扣改革要求,明晰執行權內部構成的屬性和運行規律,探尋執行團隊組建的基本遵循,立足執行工作實際,系統構建靈活多樣的專業化執行團隊。

一、執行團隊組建應遵循的基本要求

司法責任制是司法體制改革的重要基石,執行團隊的組建必須緊扣責任制改革要求,以嚴格的執行辦案責任制為核心,以科學的執行權力運行機制為前提,以明晰的執行組織權限和執行人員職責為基礎,以有效的執行監督為保障。為筑牢司法責任制基石,與之配套的一系列改革正在推進。2017年10月,中共中央辦公廳印發《關于加強法官檢察官正規化專業化職業化建設全面落實司法責任制的意見》,提出“在理順職能、優化分工的基礎上,整合法院內設機構,減少不必要的管理層級”“從案件類型、難易程度、人員結構等實際情況出發,組建靈活多樣的專業化辦案團隊”。2018年5月,中央編制辦、最高人民法院印發《關于積極推進省以下人民法院內設機構改革工作的通知》,要求在理順職能、優化分工的基礎上,靈活組建團隊,探索專業化組織設置形式。上述專業化辦案團體或專業化組織的改革都要求“理順職能、優化分工”,雖側重于審判組織和審判團隊,但對執行團隊的建設亦有指導意義。由此,理順并優化執行權能的配置,科學界定不同執行團隊、團隊成員之間職權職責邊界,組建“權責明晰、分工協助、優勢互補”的多樣化執行團隊是基本路徑,并契合“五五改革綱要”關于“細化執行程序中各類人員職責權限”的基本要求。

二、執行權內部構成及優化配置

通過探尋執行團隊組建的基本要求,遵循“理順職能、優化分工”思路,厘清執行權內部構成,明晰執行權屬性和運行規律,提出執行權內部構成的優化配置路徑,為執行團隊的組建奠定基礎。

1.與執行權有關的權能梳理

從執行整個過程來看,與生效法律文書執行有關的權力包括以下幾類:執行實施權、執行命令權、執行裁決權、執行監督權、執行管理權等。上述權力,哪些屬于執行權的內部構成,理論界存在不同觀點。主要有“執行權僅是執行實施權的一權說”“執行權包括執行實施權和執行裁決權的二權說”以及其他分別包括上述不同權力的“三權說”“四權說”“五權說”等不同觀點。筆者認為,執行權的內部構成應包括執行裁決權、執行實施權、執行監督權三類。對于上述與執行有關的各類權能配置實踐中存在多種操作。筆者理清各自屬性和有關爭議,進而提出優化配置的路徑。

2.配置優化

執行裁決權,可根據案件類型推行繁簡分流。執行裁決權是對執行中發生的實體性或程序性爭議進行判斷和裁決的權力,具有中立性、被動性特征。案件包括執行行為異議、案外人異議等。執行裁決權的屬性雖與審判權相似,但與審判權仍有不同,在運行規律上不能照搬照抄審判權。執行裁決權重在對執行實施行為的審查制約,應盡量尊重執行依據的判決既判力,不可肆意審查執行依據未涉及的實體爭議,應控制在合理限度內。根據執行裁決權這一特性,可將執行裁決案件進行繁簡分流。對于執行行為異議等程序性審查案件和案情簡單且只是后續訴訟前置程序的案件,盡量以形式審查為主,體現司法效率;對于涉及實體權利爭議的債務人異議、不予執行等案件,盡量采用聽證程序,體現司法公正,避免當事人訴累和司法資源消耗。

執行監督權,將局長(副局長)納入團隊行使監督權。執行監督權主要涉及執行信訪、自我監督以及執行督促等上下級法院監督事項的處理??煽悸墻死嗉嘍槳訃揮芍蔥芯志殖?、副局長辦理,既可推動院庭長辦案制度,亦可完善院庭長監督管理機制。

執行命令權,原則上由法官行使。執行命令權是執行實施權的重要組成部分,是具體實施行為的依據。執行命令權主要是簽發執行指令、決定和裁定,是運行公權力對被執行人人身和財產權利的限制乃至剝奪。鑒于既要保障被執行人基本人權又要及時實現勝訴當事人權益的要求,執行命令權應由法官行使,以確保法官的團隊核心地位,將實施行為限定在法官控制下,減少執行恣意。

單純的執行實施權,逐步交由司法警察行使。單純的執行實施權是根據執行裁定、執行命令等,具體實施查封、扣押、搜查、凍結等執行事務性工作,本質上屬于與司法權密切聯系的司法行政權,具有明顯的對抗性和強制性,建議逐步交由司法警察行使。

因執行中的異議程序所衍生的訴訟案件,交由審判機構審理。執行程序中,當事人經?;嵋蛭砸煲椴枚ú環崞鶿咚?。此類訴訟雖因執行程序產生,但本質上屬于審判權的處理范疇,不屬執行權處理范疇,應從執行機構中剝離,根據具體訴訟案由由審判團隊審理。

三、執行團隊組建模型

上述對權能進行了梳理和配置,明確了執行權的內部構成包括執行裁決權、執行實施權和執行監督權,立足三種構成運行規律的不同,靈活多樣探索執行裁決、執行實施、執行監督團隊的組建模型。

1.執行裁決團隊組建

根據前述執行裁決權屬性和運行機制,組建兩種裁決團隊:第一種裁決團隊的基本模型為“法官+書記員(法官助理)”。主要辦理執行行為異議等程序性審查案件和追加變更被執行人異議等案情相對簡單且只是后續訴訟前置程序的案件。原則上采用書面審查,以“排除合理懷疑”為審查標準,控制聽證程序,抑制惡意異議,防止拖延執行。該團隊內部結構不宜復雜,人員配置原則上為“1+1”,即1個團隊包含1名法官(或1個合議庭)和1名輔助人員即可。結合法院自身層級情況,可引入人民陪審員組成合議庭或與其他裁決團隊的法官組成合議庭合議案件。第二種裁決團隊基本模型為“法官+法官助理+書記員”。主要辦理案外人異議、不予執行仲裁裁決、不予執行公證債權文書類等涉及實體權利爭議的案件。原則上采用聽證程序,保障當事人程序參與權利并充分陳述意見,盡量查明案件爭議事實,徹底解決當事人實體爭議。團隊內部結構亦不能復雜,人員配置原則上為“1+1+1”,即1個團隊包含1個合議庭(或1名法官)、1名法官助理和1名書記員。因需徹底解決當事人實體爭議,案件相對復雜,應盡量固定合議庭成員以充分合議案件,亦可引入人民陪審員組成合議庭合議案件。

2.執行實施團隊組建

為增強執行威懾力,每名法官帶領的執行實施團隊應固定配置一定數量的司法警察,基本組合模型為“1法官+N司法警察+N書記員”或者“1法官+N法官助理+N司法警察+N書記員”。法官作為團隊的核心,指揮、統領執行案件的實施,對執行團隊負總體責任。執行命令權由法官行使,司法警察或法官助理依據執行命令,在法官的指導下具體開展實施工作。筆者認為,團隊人員結構“1+4+2”或“1+2+2+1”最為合適。總體來說,一個實施團隊可由1名法官帶領含司法警察在內6名左右輔助人員組成。如此配置,即可組織重大復雜執行活動,適應緊急突發執行情況的調配,亦可靈活實施一般執行措施。如果需要合議,可與其他實施團隊法官組成合議庭。

3.執行監督團隊組建

將執行局局長、副局長納入執行監督團隊。建議結合法院層級,由引入人民陪審員和局長、副局長組成合議庭,其組合模式為“局長(副局長)+人民陪審員+法官助理”,團隊人員結構為“1+2+1”或“2+1+1”。由局長(副局長)作為案件主審人,與人民陪審員組成合議庭,配置1名輔助人員。執行局局長、副局長雖精力主要用于行使執行管理權,但其身份為員額法官,通過辦理執行監督案件納入執行辦案團隊,切實落實院庭長辦案制度。

各級法院可結合自身實際,組建靈活多樣的專業化執行團隊,應著力確保法官的團隊核心地位,破除團隊合力不強的難題,發揮團隊最大效能,為“切實解決執行難”目標的實現奠定基石。

(作者單位:重慶市第五中級人民法院)

(本文系最高人民法院2018年度執行研究課題“執行內分改革路徑研究”階段性成果)

(責任編輯:金燕)
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